2013年05月31日

猪肉如何成为美国国家安全问题？
STEVEN M. DAVIDOFF

谁曾想到猪肉会成为国家安全问题呢？

中国双汇国际(Shuanghui International)以47亿美元（约合288亿元人民币）收购史密斯菲尔德食品(Smithfield Foods)的交易，或许就会碰上这个问题。这笔交易现在将受到美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States，简称Cifus）的国家安全审查。这次审查意味深长，不仅关系到猪肉，更关系到华盛顿对中国投资的整体看法。

Cfius始建于20世纪80年代，那时美国担心的是日本而非中国。那个年代，日本正打算收购整个世界，好莱坞还为此拍摄了一些不看也罢的影片，包括那类电影中最让我喜欢的一部，《打工好汉》(Gung Ho)。该片由迈克尔·基顿(Michael Keaton)主演，讲的是日本收购一家美国汽车制造商的故事。

1987年，日本的富士通公司(Fujitsu)试图收购仙童半导体公司(Fairchild Semiconductor Corporation)。美国国会的反应是通过了1988年的埃克森-弗洛里奥修正案(Exon-Florio Amendment)，赋予了总统阻止或解除一项外国收购的权力，前提是有“可信的证据”表明，“取得控制权的外国利益所采取的行动可能会威胁到国家安全”。Cfius就是负责执行这项法律的政府小组。

该小组在1990年闪亮登场。当时，在乔治·H·W·布什(George H.W. Bush)的命令下，中国航空技术进出口总公司被迫放弃了对美国航空企业Mamco制造公司的收购。不过，那次行动之后，Cfius就成了一个冷衙门。

2007年，Cfius再一次回到聚光灯下，当时的国会正为迪拜港口(Dubai Ports)提议收购半岛东方轮船公司(Peninsular and Oriental)而暴跳如雷。迪拜港口是一家阿联酋公司，而阿联酋是美国在中东最坚定的盟友之一。但是，所谓的波斯湾国家运营美国港口的威胁还是促使国会通过了《国家安全外国投资改革和加强透明度法案》(National Security Foreign Investment Reform and Strengthened Transparency Act)。该法案加强并扩大了Cfius审查程序，把关键基础设施和外国政府控制的收购添加为审查因素。

这一修正案出台之前，Cfius审查也可以自愿进行。一家外国企业并非必须接受国家安全审查，但如果它确实提出并且通过了审查，总统便无法解除交易。2007年修正案改变了这一自愿机制，规定涉及外国政府控制或重要基础设施的收购必须接受审查。

该政府小组曾经发过一回狠，在2005年阻止了中国石油生产商中海油对优尼科公司(Unocal Corporation)的收购。而自2007年起，Cfius变得更加重要，并且把中国当成了主要的关注对象。

根据现有的最新数据，2011年共有111次Cfius审查通知，其中有40次发展成了深入调查，并有6项交易在这一程序中遭到撤销。

审查程序有时产生了出人意料的结果。例如在今年，奥巴马总统解除了中国收购商对四座俄勒冈风电场的收购，原因是它们太靠近一座海军基地。2011年，中国电信大亨华为(Huawei)也曾被迫放弃收购三叶系统公司(3Leaf)资产的200万美元交易。

顺便提一句，华为不止一次成为目标，此前曾在2008年被阻止收购3Com公司，对2Wire和摩托罗拉(Motorola)的投资也被封杀。2009年，一家中国公司甚至被禁止收购优金公司(Firstgold Corporation)旗下的一座金矿，原因是它太靠近美国军事基地。

这些行动吓退了许多想在美国进行收购的中国公司。

现在我们又遇到了史密斯菲尔德的交易。

双汇的购买是最大的一宗中国公司对美国公司的收购，因此必然会碰上大量审查。就这一次的情况而言，Cfius审查程序是自愿的，双汇并不是必须递交申请。但这么做是鲁莽的，因为这样的审查将只会在双汇支付了需要收购史密斯菲尔德的40多亿美元后执行。有鉴于交易和涉及资金的规模，双汇确实别无选择，必须自愿接受交易前审查。

从历史上看，Cfius的审查对象主要是以下四类公司：制造业、金融和信息服务业、矿业，以及建筑和运输业。这一次的产品是猪肉，而且不清楚该小组以前是否审查过食品生产商的收购。

因此，这有可能是Cfius的首例食品制造业收购审查，而且任何审查都可能涉及到三个方面。第一，它可能检查史密斯菲尔德为美国军方及其他安全机构提供猪肉的全部合同。第二，它可能会关注，农场饲养等特殊的“猪肉生产”技术是否可能被转让给中国。最重要的可能是最后一条，也就是食品供给链自身的问题，以及完成收购的双汇是否将影响美国的食品供给（至少是猪肉供给，及食用猪肉者）。

多数专家认为，Cfius的主要关注点很可能会是食品供给保护问题。

然而，Cifus可能会给此次交易一些脸色看，但却多半不会阻碍史密斯菲尔德被收购。Cifus可能会要求双汇采取一些保护措施，防止技术转让，防止双汇控制与政府商业交易的特定部分，但也是仅此而已。

从收购协议看来，史密斯菲尔德似乎也有同感。如果此次交易因国家安全问题受阻，双汇无需支付反向终止费用，尽管在交易因双汇融资失败而无法进行的情况下，双汇需要支付2.75亿美元的反向终止费用。（在其他一些方面，该协议也有利于史密斯菲尔德，其中包括一个“挑选”条款，允许史密斯菲尔德继续与其他两个投标者洽谈。如果与其中一家达成了协议，史密斯菲尔德只需要支付7500万美元的反向终止费用。）

收购协议要求双汇采取行动，满足Cifius的任何国家安全要求，但却没有强制双汇采取任何可能实实在在损伤史密斯菲尔德的行动，例如转让史密斯菲尔德的部分资产。这也意味着，史密斯菲尔德可能认为，这一审查不会引起什么大问题。

史密斯菲尔德的想法有可能太过美好。

中国人在管理国内食品供给方面做得不太好。而且，对于这场收购来说，最近黄浦江上漂浮着16000头死猪的生动画面不是什么太好的公关宣传。然而，双汇已经宣布，计划让史密斯菲尔德继续在现有管理层之下运营。在这种情况下，很难看出供给链有什么危机。尽管如此，很有可能发生的情况是，当初驱使国会对迪拜港采取行动的那种竭斯底里症状也会出现在这件事情上。

此外，鉴于这是Cfius审查的首个农业协议，Cfius将会对制订这样的初始方针格外谨慎。它可能会决定即使犯错也要谨慎，至少也会给自己足够的时间，就如何处理这种并购制定广泛的政策。此外，任何政策选择都可能广泛适用于与中国的交易。

该程序是管理性的，按法律的规定不能与政治扯上关系，这一事实减轻了上述危险。这意味着，那些希望华盛顿通过批准该交易来拉拢中国的人要失望了。

然而，尽管政治不能公开参与该程序，公开的抗议却可能促使Cfius对该交易做出不同审视，并且对双汇强硬一些。这是一个真正的危险，尽管不一定是个大危险。

最后，最大的危险就是“喧嚣危险”。换句话说，是否会出现针对中国及食品的公众抗议，使得Cfius或者国会采取行动？这年头，不难看到公众因为争议性问题而群情激昂的场景。但是，史密斯菲尔德多半会去冒这个险，因为这毕竟这是一个美国问题，而非中国问题。

史密斯菲尔德的希望在于，保持头脑冷静。

翻译：林蒙克、梁英