http://www.mzb.com.cn/zgmzb/html/2017-12/01/content_1136.htm推进中央与民族自治地方关系法治化□ 熊文钊 多杰昂秀
中华人民共和国的现代共和建国，突出了国家统一与民族自治的政体设计，并最终落实于宪法层面的规范共和。民族区域自治制度写入宪法之时，考虑了它的特殊政治功能，即它是新中国面对建设社会主义新兴国家的共同愿望，通过政治协商，最终达成的兼具政治与法律性质的契约。但现有国家体制之下，民族自治地方无论在行使自治权方面，还是在行使一般地方政府职权方面均面临困境。民族区域自治制度要实现创新与发展，就必须在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下推进民族事务治理能力现代化，并通过凸显民族自治地方的地方自治属性，推动中央与民族自治地方关系实现法治化。
一、推进民族事务治理能力现代化
民族区域自治制度是由国家宪法保障的一项基本政治制度。民族区域自治制度对于保障国家统一，促进各少数民族权益保障以及推动民族地区各方面事业发展，具有无比重要的制度优越性。这一制度是对苏联模式、任何形式民族自决的摒弃，是对“大一统”而又“因俗而治”政治传统的超越，是中国共产党探索创新和沉思熟虑的伟大创举。坚持和完善民族区域自治制度既是宪法要求，也是建设现代法治国家的内在要求。新中国成立以来，民族区域自治制度的落实总体上效果显著，取得了举世瞩目的历史成就。但是在新时代下，坚持和完善民族区域自治制度需要立足现实、与时俱进，使其在新时代背景下继续发挥利好优势。过去从中央到地方，都欠缺对我国民族关系格局与国家政体的整体认识，尤其是法治观念较为淡薄，因而不免有人秉持“民族区域自治制度无用论”“取消民族区域自治制度论”等错误认识。其背后的主导思维就是长期形成的实用主义或工具主义思维，运用到民族事务治理层面，就是将民族区域自治制度简单政策化。当前而言，需要围绕党的十九大关于全面推进依法治国以及国家治理体系和治理能力现代化的目标，将民族事务治理能力建设提升到法律价值主义的高度。
党的十九大报告提出要深化依法治国实践。依法治国作为国家治理的一场深刻革命，必须将民族区域自治制度提升到宪法治理的重要地位，其根本要求就是摒弃工具主义思维，坚持从法律价值的角度来完善民族区域自治制度，意识到民族区域自治制度的宪法治理在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要意义。民族区域自治制度是独具中国特色社会主义的制度创举，坚持制度建构的理念而不是“去制度化”的理念，坚持权利保障的理念而不是“大熔炉”的理念，坚持权力制衡的理念而不是“人民主权绝对”的理念等，都是今后思考民族区域自治制度的价值理念之维。中国是世界的一部分，推进我国民族事务治理能力现代化，同样意味着通过追求自由、平等、民主、限权等现代法律价值，使我国参与解决人类面临的共同问题，关心人类发展命运，为推进人类的发展贡献中国智慧。实践证明，我国民族区域自治制度在过去取得了这样的成就。面对未来，建设一个更加完善的民族区域自治制度，是中国作为一个负责任的大国向世界作出的庄严承诺。
民族事务治理能力现代化是坚持和完善民族区域自治制度的根本要求，无疑也是推进民族区域自治制度实现创新和发展的指导原则。回溯历史，中国认同遭遇的挑战和指责，都与民族区域自治制度的不完善息息相关。一方面，边疆分裂主义者以没有得到充分的权利保障为由，借由“民族的区域自治”主张民族自决与独立，国家认同由此面临离心的倾向；另一方面，我国民族关系深受传统二元对立思维和西方式民族国家模式的双重羁绊，“一族一国”和“以族统国”的论调长期存在。以史为鉴，围绕我国民族区域自治制度展开的“政治想象”，需要进一步凝聚宪法共识，提升宪法自信。这是因为，我国民族区域自治制度作为宪法的重要构成部分，同宪法的形成过程一道经历了多方协商与谈判的曲折经历。从《共同纲领》到现行的宪法，其社会动员程度和讨论的广泛性都体现了一个现代国家的民主与理性诉求。中华人民共和国前50年在民族区域自治制度的实践方面业已积累了较好的经验，为世界范围内建立统一多民族的国家形式树立了中国特色的标杆。未来我国民族区域自治制度的发展道路同样在于如何凝聚宪法共识，即在对宪法基本共识的肯认与自信基础之上推进自我创新与发展。
二、实现中央与民族自治地方关系法治化的路径
民族区域自治制度实施不足的重要原因之一，是缺乏自治权及其地位的宪法保障。根据宪法原则，民族自治地方条例本应发挥民族自治地方“小宪法”的作用，但迟迟没有进入立法程序阶段。有鉴于此，中央应当在民族自治地方条例的制定过程中承担主导责任。同时根据《宪法》第3条原则，采取必要的具体职权划分来规范和完善《民族区域自治法》，使其提升到稳固的宪法地位，以确保自治权不被忽视或者遭受一般法律、行政法规与地方政策的破环。
实现中央与民族自治地方关系的规范化，是推动民族自治地方自治权落实的必然要求。无论民族自治地方还是一般地方政府，相对于中央都是地方，其自治权与一般地方职权都统一于地方性特征。因此，基于民族自治地方条例难以出台的现实困境，将中央与民族自治地方关系统一于中央与地方关系的框架之中，通过推进中央与民族自治地方关系实现法治化，已然成为具体实施民族区域自治制度的现实要求。
在这方面，《立法法》为具体实施民族区域自治制度提供了规范和方向上的重要指引。具体而言，中央与民族区域自治地方关系的法治化路径，在于将《民族区域自治法》这一民族区域自治制度的核心规范，提升到中央与民族自治地方基本法的宪法地位。
第一，明晰中央与民族自治地方的关系性质。从法律规范上进一步明确民族自治地方权利属性，使中央与民族区域自治地方的关系互动接受基本法的约束。
第二，根据公共事务性质确立中央与民族自治地方的各自事权范围。就中央事权而言，2016年公布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》列举了中央事权应当包括的财政事权范围，如国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务。在我国现有国家结构之下，中央事权还包括司法权、监察权、涉及全国重要事项的决定权、涉及全国统一市场规则的制定权和管理权、中央专属立法权等。就民族自治地方的事权而言，《宪法》和《民族区域自治法》中也有明确规定。民族自治地方享有以下自治事权：政治方面的自治权，有立法自治权、变通执行或停止执行权、语言文字自治权、人事管理自治权、公安部队自治权等；经济方面的自治权，有经济建设管理自治权、自然资源管理自治权、企业事业管理自治权、对外经济贸易管理自治权、地方财税管理自治权、金融建设管理自治权等；社会管理方面的自治权，有民族教育管理自治权、民族文化管理自治权、民族科技管理自治权、民族医药卫生管理自治权、民族体育管理自治权、人口管理自治权、环境管理自治权等。而对于中央与民族自治地方之间存在的公共事权，应当遵循协调与协商的原则。
第三，在基本法中确定地方自治机关在组成、任期、职责权限和工作程序等方面的内容。根据《宪法》的相关规定，民族自治地方自治机关承担着重要的宪法职能。一方面，民族自治地方作为中央政府的委托代理机构，必须对中央或上级政府负责，执行中央或上级政府的决定、命令和指示；另一方面，民族自治地方政府作为地方国家权力机关的执行机关，对地方人民代表大会和当地人民负责。加强《民族区域自治法》的建设，不但有助于提高自治机关依法行政的能力，而且有利于调动地方民众参与社会事务和管理本民族地方事务的积极性。
第四，明确中央对民族自治地方的职责。强化国家上级机关对民族自治地方的“照顾”“优惠”“帮助”“指导”“鼓励”“减免”“扶持”“尊重”等职责，使其更加具有法律的确定性。相应地，也应当明确民族自治地方对中央的职责和义务。
第五，构建基本法的解释制度。法律具有保守性和滞后性的特征，对于由立法缺陷、法律漏洞和社会变迁引起的争议，需要通过法律解释的方法予以解决。根据中国现行体制，全国人大常委会应当成为宪法性法律的释法主体。
第六，建立中央与民族自治地方在职权纠纷与利益纠纷等方面的争议解决机制。在这方面，建立违宪审查机制是有效解决中央与民族自治地方纠纷争议的重要宪法保障机制。党的十九大报告指出，要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。进一步完善符合中国国情的合宪性审查机制，对于推进中央与民族自治地方关系实现法治化，无疑具有非常重要的现实意义。