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雍正的财政改革

董建中

　　问：作为研究雍正的学者，你能否谈谈对雍正研究的心得？

　　答：我最深的体会是：雍正时代是一个改革的时代，改革涉及社会各
个领域——政治方面，有军机处的设立、秘密立储的嗣君制度；经济方面，
有摊丁入亩的赋役变革、有耗羡归公与养廉银的设立；社会方面有豁贱为
良等等措施。这些改革在清史以至整个中国封建社会历史上都有着重要的
地位。

　　问：请结合你个人的研究，谈谈雍正的财政改革。

　　答：明清以来，特别是清代，赋税的征收以白银为主。民间交纳的多
为碎银，而地方交到中央的银两一律为五十两一锭的元宝，因此州县征银
后需要重新熔铸，其间必有损耗，是为“火耗”。同理，关税、盐税等都
有火耗的存在，漕米的征解有“耗米”。“耗羡”是以上损耗之统称。对
此官府自然不能垫赔，便和正额赋税一并向百姓征收。这种损耗的征收本
有其一定的合理性，数目是正赋的百分之一二而已。应该说，耗羡本不应
成为什么社会问题。但清初战火连绵，军需浩繁，其最重要的筹款措施是
强夺本属地方的财政。特别是康熙初期“三藩”乱起，地方上除官员薪俸
外“一丝一粒无不陆续解京”。康熙中晚期，因地方经费无着，每遇军需、
河工、灾赈等，连官员的薪俸也尽扣无遗。正是在这种扭曲的财政制度之
下，出现了耗羡为主体的辅助财政体系：即地方官收取高额耗羡以为己用
及地方公用，同时再以节礼等形式进奉上司，层层上递，直至中央。问题
是，这种循环不可能保持在“良性”的范围之内。官员肥己营私，相互庇
护，百姓负担日重，当时就有人疾呼：“今日之农，不苦于赋而苦于赋外
之赋，不苦于差而苦于差外之差；今日之商贾不苦于关，而苦于关外之关，
不苦于税而苦于税外之税。”

　　问：那么雍正当时采取了什么措施？

　　答：雍正采取的措施，总称“耗羡归公”。包括以下密不可分的内容：
一是将耗羡的征收率固定，各省情况不一，一般在百分之二十以内；二是
将下级进奉上司的节礼、陋规等裁革或归公；三是将征收的耗羡银一部分
用于地方开支；四是为各级官员增设高额养廉银。雍正的改革是从理顺财
政体制着手进行的，堪称系统工程。当时有人赞誉：“破数千百年牢固之
积习”。雍正去世前曾说：“自行此法以来，吏治稍得澄清，闾阎咸免扰
累。”还算中肯。

　　问：雍正在这期间起到何等作用？

　　答：在专制国家中，帝王的性格决定了国家的命运。正是雍正的非凡
魄力才使得改革得以顺利推进。耗羡归公的改革始于地方，但朝廷大员对
此多有异议，雍正明令大臣“平心静气、秉公持正会议”，“阻挠不公者
国法具在，断不宽宥。”又有议先在一省试行者，雍正力排众议，决意在
全国推行。在具体的实施过程中，雍正的原则性与灵活性尤可称道：雍正
大胆放权地方，强调“因地制宜，因人设教，万不可拘泥一法一策”。在
各省耗羡率的制定及官员养廉银数目的确立上，雍正对地方官给予了充分
的尊重。从元年至十年左右，耗羡归公在全国范围渐次铺开，不是一蹴而
就。

　　问：雍正的改革中是否存在着不足的方面？

　　答：当然。黄仁宇曾总结说：耗羡改革长于技术而短于制度。耗羡并
非国家正项收入，将其用于地方财政开支以及官员养廉，实在“名不正”。
清统治者害怕人民，过分坚持所谓“轻徭薄赋”。对于耗羡率的制定也一
低再低，雍正就担心身落“加赋”的骂名。矛盾的真正暴露是在乾隆以后，
耗羡率固定一个死数，地方经费及官员的养廉银也随之固定化，直至清末，
未有增加。日益僵化的制度，产生出许多问题，似乎又回到了清初的老路
上。

（《中国青年报》1999年1月24日）
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