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　　“非典”凸现的体制问题

　　潘忠伟2003.4.20

　　我曾经记得有一位朋友对我说过类似这样的话，现在中国私人领域的自由已
经基本放开了，只是公众领域还受到管制。诚然，这话不错，可这次"SARS"却把
这两个在理论上被截然划开的领域变得模糊，SARS既是私人的事情，但是，由于
它的传染性，又不得不牵扯到政府的相关责任。正因为如此，SARS也在无形中成
为世人透视当前中国政府运作机制和"公"、"私"关系的最佳窗口。
　　很多文章都批评当前政府在处理SARS事件中表现的不尽如人意，比如"SARS
风暴与负责任的大国"一文（作者：赖洪毅 联合早报2003.4.14。
　　http://xys.org/xys/ebooks/others/science/dajia/news/sars23.txt。），
就认为"最早发现病毒的政府，有责任认真地和透明地整治和控制病毒，帮助所
辖地区和有关国家地区的人防疫",然而，正如文章本身所说，中国政府在这次事
件中，"反应迟钝"、"缺乏透明度，轻描淡写病情"、"不是以人为本，而像是'不
管人命'"、"推卸责任"、甚至"敌意解释外界批评和反应"、"未根本防止病毒扩
散"。但回过头来想一想，从历史的纵向比较上看，这次政府已经是做得很不错
了。我曾经听别人谈起，在本世纪70年代，由于当时刚刚开始试制青（链）霉素，
加上临床试验不足（我听说的是根本没有经过临床试验，但我不敢肯定在那个动
乱的年代居然如此不负责任）和医生水平有限，造成当时众多患一般流感的儿童
被过量注射青（链）霉素，变成聋哑人，笔者的亲姐姐也是其中的受害人之一。
当时受害的人数绝对不是一个小数目，然而，就是这样一个严重的医疗事故（有
心人可能会注意到，在你邻居街坊的聋哑人当中，很大程度上是集中于现在30岁
左右的人），到现在为止，我没有听到任何反馈的声音。我只记得有人跟我说过，
美国有一位女记者曾经调查过此事，而国内的文章，好像闻所未闻。拿这一件事
情来比较，就可以知道现在政府做的已经比以前好多了。
　　可能我有点离题了。从这件事情的最初起源来看，政府的做法的确难以让人
恭维，这让我想起冯桂芬在《校邠庐抗议》一书中提到的观点，冯说，天下有三
害，"例也，吏也，利也"。这次SARS事件的初期之所以能够被捂得的严严实实，
实在与这三者都脱离不了干系。所谓的"例"，就是中国政府一向以稳定大局、保
持安定团结为重中之中的大事情，造成下面诸多行政部门派生出众多的类似于"
例"的做法，比如报喜不报忧等。从这个意义上，我很怀疑政府中枢成员了解病
情的时间表不会比一般老百姓要早许多。而所谓的"吏"，我是指在中共目前的监
察和行政官僚体系下，任何官员都有类似于古代胥吏的心态。胥吏者，被人轻贱
之职业也,所从事之人，大多为鼠目寸光之辈，故其短期行为较多，以得利为先；
而当前官员，尽管仍是人上人，但不知出于何种缘故，短期行为仍然层出不穷，
以保官位为先。"SARS"刚开始出现时，中国怀有胥吏心态的官员，为了自己的利
益起见，援引过去之稳定大局之常见做法和成例，不声不响的把"SARS"消灭在公
众视野甚至政府中枢之外了。
　　然而，事情并没有到此结束，处于这套官僚体系控制之下的大陆可以没有反
应，或者可以通过所谓的新闻媒体来辟谣（这是为了消除某种带有几分想象色彩
的民众恐慌）。可香港这块弹丸之地的"SARS"却无法辟谣，加上WHO的压力，中
国政府感到越来越不耐烦，特别是龙永图在香港说的那一席话（本人见过凤凰卫
视报道，但文字出处，请知情者告知），实在是道出了中国官员的心声：我们当
官的跟你们一样是人，我都不怕，你怕什么？而且，这个"SARS"一搅和，当地的
经济怎么发展，还让不让政府忙别的事情了？当然，最关键的问题是，自己的前
途很可能因为"出事情"而受到影响。比如当前几位厅级、市部级负责人的撤职，
就是一个鲜明的例子
（http://news.sina.com.cn/c/2003-04-20/174197616s.shtml; 
http://news.sina.com.cn/c/2003-04-20/17421006866.shtml;）。
　　鉴于我是普通的老百姓，无法知晓中枢是如何逐级得到"SARS"消息的。不过，
从这件事情的前因后果来说，这些官员采取"先捂后报"的办法实在是没有错。如
果他们能够确信自己及时发现了疫情，并且能够深信自己迅速做出反应的措施能
够收到良好的效果，那么，他们没有理由隐瞒疫情。不过，我相信他们对于基层
的拖沓之风和低下的疾病防疫措施有更深的了解，甚至很怀疑他们自己得到的消
息是否迅速及时，所以也只能跟着下属官员一道漠视民命了。面对遭受撤职的威
胁面前，他们当然也是一个有理智的人，所以只能采取跟他们下属同样的做法--
继续压制和控制消息的传播（而不是控制疾病！）。这在平时是没有关系的，任
何传染性疾病总有结束的时候，只要这段时间能够"挺"过去，不让"上面"知道，
而且事后没有人打小报告，那么，一切都Ok了。想象一下，当各级的官僚都做这
样的正确反馈时，情况会多么的糟糕！而事实上，这次政府迟滞的反应，跟这种
体制下的官僚作风脱离不开干系。
　　由此，当我们要思考这次"SARS"事件给我们的启示时，就不得不转入对政府
官僚体制的考察当中。当然，也许你会提出疑问，根据笔者的叙述或者判断，事
情就坏在基层官员和行政人员的低劣素质上，因为是他们是信息传递的第一手来
源。然而,需要清楚的是，他们也长期浸润于这个体系当中，所以，他们的过错
实际上是整个官僚体系的责任，更何况，即使他们能够如实上报，可能上级部门
也一样会扣留了这个消息，而且这样做是极为合理的。尽管我不能否认,整体官
僚体系运作程序上存在的效率低下和政府成员素质问题也是造成政府迟滞反馈的
一大原因。
　　正如我们现在略带几分安慰的看到，对于这次事件,政府处罚了相关责任人。
然而，我在这种做法的背后，看到中国行政改革实在是举步惟艰。诚然，这次事
件中，政府的迟滞或者漠视民命的作风跟这些官员绝对脱离不了的干系，然而，
一旦以寻找责任人，然后迅速处罚他们作为这起事件的收场，那么，这种做法仍
然是常见的惯例，是早已经被相关当事人所预见的结果，而这种结果又给后继者
同样的教训，那就是：以后如果再出现类似的情况，我们一定要做的更为彻底，
彻底不让"外边"的人知道消息！瞧，我的前任就是因为没有做好这个工作，加上
运气不行，这次疾病来的太狠了而"栽"了跟头。如果我们的行政体系，我们的政
府办事效率没有让相关当事人彻底改变看法的话，类似的迟滞还是会继续出现。
　　至于这种现状的出现，从我们的行政体系来说，实在是跟政府过于庞杂的行
政体系和与之相应而生、作为某种弥补的官员"责任制"脱离不料干系。关于复杂
的行政体系，我国政府，从建国开始，上承国民政府之建构，使得中央与地方的
联络和责任架构日趋复杂，比如，广东省的卫生厅，既是广东省政府下的一个行
政单位，同时又是卫生部的省属部门，中国各级政府，层层如此，级级如此，自
然，责任和权力就不明确，办事效率自然值得商榷了。正如梁启超先生所言，"
防之诚密矣，然不相掣肘，即相推诿，无一事能举也。"（"论中国积弱由于防弊
"，1896，10，27，
http://www.yifan.net/yihe/novels/classic/lqcwj/lqc007.html。）。进一步
言，我们在这次"SARS"事件中看到，对于相关单位负责人的处理也是相当"复杂"
和微妙的：如果广东省卫生厅有责任，那么，广东省政府也一样有责任，而最终
的处理结果是广东省卫生厅负责人来承担责任；令人感到奇怪的是，到了北京，
倒不是北京市相关卫生部门承担责任，而是北京市政府负责人来承担。由此可见，
谁来承担责任，可大官，可小官；至于哪一级、哪一个部门来承担责任，仍然只
能由中枢来裁决。至于裁决的理由，鉴于如此繁复的责任和权力体系，那还不好
说吗？
　　而为了对这一行政体系所造成的办事不力、互相推诿做出某种制度上的弥补，
所以才需要"责任制"，简单的说，某一个"地面"谁管，只要这个"地面"出了事情，
就由某人负责。这实在是不得已而为之的做法或者说是惯例，不论是原卫生部部
长也好，还是受到撤职的北京市市长也罢，正是在这种责任体系之下成为某种象
征。然而，这种做法有助于今后控制防疫措施的改进吗？或者说继任者会更加负
责任吗？这仍然是一个大问题。因为在现有的官僚体系之下，一旦在体制上缺乏
改进，徒然增加某些领导人的重担，只能换来更多的欺骗和愚弄。正如"中国的
两个面孔"一文（作者：杜平，联合早报，2003，4，18，
http://www.zaobao.com/special/pneumonia/pages/pneumonia180403k.html。）
所提到的"奇怪的矛盾现象"，不管中枢如何努力，告诫下面"不得缓报瞒报疫情"，
而上海和河南仍然只有两例，浙江和吉林仍然只是刚刚发现，其他的省份，除却
广东、山西和内蒙古，还是只能在"SARS"疫情通报中贡献微薄的数字；而最主要
的是，北京受感染的"SARS"人数才刚刚出现数据上的大幅攀升
（http://news.sina.com.cn/c/2003-04-20/15091006744.shtml。）。在面对全
国如此巨大的人流、物流状况面前，这些都是值得推敲的。
　　说到这里，我并不是对当前的政府怀有严重的失望情绪，正如我在文章开头
所表明的那样，我仍然感到这个政府在前进，仍然对中国共产党怀有比较乐观的
期望态度。我所说的，只不过是表明，在理想状况下，它还可以走的更远、做的
更好，因为还有些问题没有得到重视。

(XYS20030421)

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