◇◇新语丝(www.xys.org)(xys.dxiong.com)(xys.3322.org)(xys.dyndns.info)◇◇   探讨圆明园事件中的法律问题   文/水博   最近关于圆明园的问题,在社会上引起了很大的反响。防渗工程在已经接近 尾声的时候被叫停,圆明园的生态环境因此遭受巨大破坏。其中重要原因就是因 为,在一些媒体不够客观的报道圆明园事件之后,国家环保总局官员明确表态说 圆明园严重违反环评法。环保局环评司的有关负责人解释说“按照规定,在国家 重点文物保护区内的建设且投资额超过5000万元的项目,必须向国家环保总局提 交环境影响评价报告书,由环保总局进行审批。但圆明园湖底防渗项目未报批, 擅自开工建设。这个行为应当属于程序违法,而且性质要比一般的程序违法更严 重。”   很多人认为国家环保总局是国家环境执法的最高机关,所以,其官员发表的 意见,一定是对环境评价法的权威解释。其实,并非如此。环评法的理解和应用 都应该以有关法律规定为依据,而不是什么官员的个人意见、看法。圆明园防渗 工程到底是不是应该属于环评法规定的建设项目,目前还没有明确的法律条文说 明,而环保官员的个人解释,尚缺乏充足的理由说明圆明园违反环评法。有关内 容分析如下:   一、圆明园工程是否违法?   圆明园铺设防渗膜只是湖底清淤工程的一部分,也可以认为是在清淤的同时, 顺便对湖水渗漏问题的一并处理。这本来是一种非常正常,而且是非常经济、合 理的解决湖水渗漏问题的好办法(有关防渗膜的具体技术问题暂且不论)。如果 圆明园的湖底清淤工程,确实应该依法进行环境影响评价的话,那么违反环评法 的绝不单单是圆明园管理处。不仅环保部门有严重的监管失职的责任,所有的批 准圆明园整治工程的部门都难逃干系。否则,这笔工程资金怎么能够到位?这个 项目怎么能够施工?可以说在国家环保局官员公开批评圆明园违法之前,几乎没 有一个政府部门认为圆明的湖底清淤工程应该进行环境影响评价。然而,国家环 保局表态之后,各个部门都不敢再说话,而且有一些部门已经开始想办法摘清自 己的责任。甚至有的还推托说什么并没有批准其使用防渗膜,等等。实际上对于 圆明园整治工程应不应该环评的问题,与铺不铺设防渗膜是没有直接联系的。如 果应该进行环评,就是不铺防渗膜也要环评,如果不应该环评,即便铺设防渗膜 也不需要进行环评。   由于我们一些政府部门对环评法律的理解不深、不透,环保局官员叫停圆明 园工程之后,原审批机关都不敢正面应对。实际上,这些部门应该想一想,到底 是自己的法律意识不强,对环评法理解的不对,还是国家环保局擅自扩大了环评 法应用范围,才造成了混乱。   圆明园整治从2000年起就是北京市政府为群众办实事的项目,圆明园管理处、 海淀区政府、北京市相关部门都没有想到过圆明园整治、维护工作应该先进行环 境评价。不仅如此,在长达几年的时间里,同在北京的北京市环保局,国家环保 总局都没有对这一问题提出过异议。要说他们对这样一件北京市政府大力宣传, 并广泛征求群众意见的圆明园整治一直不知道,显然是不现实的。但是,为什么 知道了没有经过环评的圆明园整治工程已经开工建设,环保部门也仍然不说话呢? 恐怕不是环保局的疏忽,环保局此前并没有认为圆明园整治、维修应该先进行环 境评价。甚至我们可以说除了圆明园之外,环保部门的这种认识,至今仍然没有 改变。为什么这么说呢?请看;现在,故宫也正在进行维修,也没有进行环评, 环保局并没有去叫停故宫。北京市政府2004年为群众的办的56件实事,圆明园整 治只是其中之一,其他55件几乎也都没有进行过环评,环保局在辩称自己以前不 知道圆明园工程的同时,至今也没有去叫停其他工程。这说明环保局在长达几年 的时间里对圆明园整治工程置若罔闻,根本不是他们的工作疏忽,而是完全符合 他们的一贯认识。只不过他们在圆明园事件被媒体曝光之后,国家环保局官员采 取了一种完全反常的姿态。   二、环评法的应用范围缺乏明确的法律解释   中华人民共和国环境评价法要求的对象是建设项目和规划,并没有说明包括 所有正在运行中的项目的整治、修理、维护。自从环评法以及此前的环评条例开 始执行以来,一般人都认为建设项目的范围不应该包括常规的维护、修理项目。 然而,这种把维护、修理项目不包括在建设项目之内的认识是否准确,确实是环 评法的一个盲点。在一般情况下,建设项目不包括维护、修理,已经成为大家约 定俗成的认识,不管是环保部门还是各级政府从来都没有对此产生过异议。但是, 当有人要用放大镜对准圆明园工程挑毛病的时候,这个法律上定义不清楚的问题 却成为追究圆明园工程法律漏洞的最有力的借口。正是由于这个法律应用范围不 明确的问题,引发了圆明园是否应该环评的分歧。对于这种法律认识问题的分歧, 应该依靠法律解释解决。其应用顺序应为,立法解释、司法解释、行政解释和学 理解释。本案中国家环保局应该首先考虑向人大立法机关或司法机关要求,对环 评法的建设项目定义进行立法解释、司法解释。除此之外,国家环保总局作为国 家最高环境执法机关,也有权报请国务院批准后,正式发布规章或解释性文件, 这种行政解释也可以具有法律作用。立法、司法、行政解释都可以被认为是正式 解释,具有法律效用。然而,国家环保总局并没有这样做,反而仅仅是由某一位 官员个人,引用一份国务院关于投资体制管理的文件,进行了草率的甚至可以说 是错误解释。   应该说国家环保局的这种态度是不够负责的。尽管国家环保局是最高环境执 法机关,但是,这种个别人对新闻媒体的解释,还应该属于对法律的学理解释范 围。学理解释属于非正式解释,没有当然的法律效用。因此,对于这种学理解释 是否正确、合理,我们完全可以进行一些分析。   进一步分析,环保局官员对圆明园问题所作的法律解释,应该属于对法律条 文的字义解释。实际上,所谓“在国家重点文物保护区内的建设且投资额超过 5000万元的项目”,的规定来自国务院2004年7月16日公布的《关于投资体制改 革的决定》。其中附录《政府核准的投资项目目录(2004年本)》第十部分即 “社会事业”部分中的规定:“国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重 点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施,世界自 然、文化遗产保护区内总投资3000 万元及以上项目,由国务院投资主管部门核 准。”   此外,国务院该决定的第五部分“加强和改进投资的监督管理”中的第 (二) 节明确指出“建立健全协同配合的企业投资监管体系。国土资源、环境保护、城 市规划、质量监督、银行监管、证券监管、外汇管理、工商管理、安全生产监管 等部门,要依法加强对企业投资活动的监管,凡不符合法律法规和国家政策规定 的,不得办理相关许可手续。在建设过程中不遵守有关法律法规的,有关部门要 责令其及时改正,并依法严肃处理。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项 目的事中和事后监督检查,对于不符合产业政策和行业准入标准的项目,以及不 按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目,要责令其停止建设,并 依法追究有关企业和人员的责任。”   环保官员应用该文件的不当之处有三点:   1该文件是关于具体的投资确定相应的审批部门的文件,其中只是说明什么 样投资的建设项目应该由国家级审批,什么样的应该有地方审批。这并不能说明, 什么投资工程就应该属于建设项目的问题。环保局应用这一文件的前提是,已经 把圆明园整治看成是一个建设项目。然而,这里需要法律解释问题的关键恰恰是 圆明园的整治、维护是否应该属于建设项目并没有法律的明确规定。所以说环保 局官员的法律解释,犯了一个逻辑错误,他用圆明园的工程建设项目(如果需要 环评)应该划归国家环保局的有关文件,掩盖了圆明园整治是否需要进行环评的 争论,其所得到的圆明园应该进行环评的结论,其实还是没有明确的法律依据。   2对照国务院的决定,国家环保局在执行中也出现严重的偏差。首先,国务 发布这一文件的时间是2004年8月,圆明园工程早在此之前已经被批准而且开工, 国务院的文件没有说明具有追溯力,根据法律不溯及以往的一般原则,环保局不 应该用该文件对圆明园项目进行处罚。   3国务院决定中明确规定“有关部门要责令其及时改正,并依法严肃处理。” 和“各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查,对于 不符合产业政策和行业准入标准的项目,以及不按规定履行相应核准或许可手续 而擅自开工建设的项目,要责令其停止建设”。按照这一文件规定,国家环保局 仅仅属于有关部门,只能具有责令即使改正的权利,而投资主管部门才有权责令 其停止建设。这样来看国家环保局即便在追溯使用国务院决定的时候,也应该是 责令改正,而其不与有关部门协商,自己直接叫停圆明园工程的做法本身,已经 违背了国务院的决定精神,应属典型的违法行政。   由此可见,环保局官员所应用的国务院文件,在时效、内容和方法上都存在 着问题。也可以说国务院的《关于投资体制改革的决定》,根本就不能解释圆明 园是否需要环评的法律问题。在这种情况下,我们还只能回到环评法上去考虑圆 明园的环评问题,由于至今还找不到关于环评法中建设项目的明确法律定义(包 括正式解释)。根据法律解释的一般应用原则,当字义解释仍然不能判别的法律 问题,应该从立法目的、价值和法律责任归责的原则上加以解释。   三、法律解释的相关分析   从立法的目的看:环评法的立法目的是把住新建设、新投产项目的环境准入 关,强调实现同时设计、同时施工、同时验收(环境治理的三同时)。而修理、 整治、改造项目,主要都是对现有项目运行中的维护和紧急情况的处理、修复, 根本不存在任何准入的问题。况且,修理、整治、维护项目一般都在原项目运行 期间进行,根本就不可能实现所谓三同时。此外,整治、维护、修理项目不同于 新建项目,根本就不存在准入的问题,而且,一般维修都具有经常性、急迫性、 必须性。如果规定所有的修整、维护、也都要先通过环评,那么有些情况下还会 造成难以估量的损失。例如:长江防洪的堤坝修整项目投资额很高,假设在防洪 期间,长江大堤需要紧急加高加固的时候,如果依照对修理、整治项目也必须环 评的环评法,防洪人员也必须在申报环境评价报告并得到批准之后才能施工。那 样的话,洪水来了之后恐怕我们只能的眼看着大堤垮台,而不能进行堤防修整, 否则就是违法。   一般来说,现有项目的维护、修理都是在原来的项目不能满足正常要求,而 且维修的效果将会有利于原项目的环境效果,所以,修理、维护项目根本就不应 该存在着什么环境准入的把关问题。所以,从环评立法法的目的上看,并没有必 要把所有修理、维护、整治项目也都全部列入到必须进行环境评价范围内。   在看法律责任的归责原则是,依法、公正、有效、公平,关于法律的效率原 则:如果按照国家环保局有关人员的这种解释,环评法确实应该包括任何维护、 修理、整治项目的话,那么任何维修项目都不可能不涉及到环境,尽管我们规定 了环评分级管理,但是,环评法律的效率问题仍然难以解决。如果我们再要一视 同仁的严格执行环评法。不但每一个家庭的装修也都必须进行环境影响评价之后 才能施工,就是在边远山区哪位农民自己家里的墙塌了要进行修理,恐怕也必须 先到环保部门申请办理环境评价手续。虽然不一定需要提交环评报告,是不是起 码应该填报环境影响评价表?如果这样执行环评法,我国的环评机构、环保部门 忙得过来吗?请问世界上有哪个国家的政府,能够担负自如此繁重的行政审批? 所以说,环评法不能笼统地包括日常的维护、修理。此外,对于像管道爆裂这一 类急需修理的紧急情况来说,环评的效率问题就表现得就更为明显了。可以说, 要求对紧急需要修理的项目进行环评,是任何人都不能容忍的愚蠢。也许有人会 说,可以把紧急情况排除在外。然而,什么是紧急的标准呢?管道爆裂算是,道 路塌陷算不算?房子倒塌算是、房子漏雨算不算?请问,圆明园湖水连续几年的 干枯,已经造成大量的鱼虾、动植物死亡,引起严重的生态灾,市民反映强烈, 这难道就不能算紧急情况吗?总之,把维修项目纳入需要环评的建设项目之内, 不仅不符合法律的效率原则,而且可以说很本无法操作。   再看法律的公平原则;如果环保部门确实认为我国就应该对所有的技术改造 项目也全部实行环境评价制度,那么报请全国人大制定一个司法解释,或者以执 法机关的名义正式发布一个文件加以解释也未尝不可。但是,任何法律的制定必 须和一定的社会发展阶段相适应,否则法律根本无法保证其实施的统一性(在法 律面前平等)。实际上,现阶段我们国家的环保部门根本就担负不起这样重的任 务。如果按照这种扩大的解释,环评法的公平原则根本就无法实现。不但全国各 地会普遍的存在违反环评法的现象,而且环保局本身也存在着重大的监管失职 (在圆明园的问题上,已经有公众指责环保局在自己鼻子尖底下丧失监管责任, 环保局辨称说自己不知道,现在环保局知道了故宫也在维修,还是不去叫停)。 从另一方面看,如果法律规定扩大了环评法的范围,环保部门不单单只增加了权 力,同时也要承担起更多的责任。公民和各级机关都可以对环保的执法进行监督, 这样才能保证法律的公平应用。而目前环保官员个人擅自扩大解释的局面就是; 环保局愿意管哪个项目,就可以出来指责该项目违反环评法,不愿意管哪个项目, 就可以不闻不问,即使有人追究,它也可以理直气壮地推卸责任。在缺乏法律的 明确规定的同时,国家环保局擅自扩大环评法应用范围的结果,不仅形成了权力 和责任的分离,而且还必然会造成对环评法律理解和应用上的混乱局面。这也说 明环保官员的这种解释,超越了法律所能够实施的社会环境,环保局自己也无法 做到严格执法,所以,这种解释必然会违背了在法律的面前平等的原则。   四、结语   综上所述,可以看出国家环保局官员关于圆明园环评问题的法律解释是不正 确的。在现有的环评法和没有其他法律解释的情况下,任何部门都不应该根据该 官员的解释,就认定圆明园工程违反环评法。因此,国家环保局个别官员擅自叫 停圆明园工程,应该是属于没有法律根据的非法行为。国家环保局不仅应该立即 停止违法行政,恢复圆明园的施工,而且还应该对停工所造成的损失承担赔偿责 任。   圆明园的问题教训是深刻的,它不仅是一个法律问题,它还反映了我国社会 在科学普及,新闻宣传等诸方面的漏洞。圆明园问题出现之后,很多缺乏科学知 识的冒牌专家、教授,从风水角度大谈什么生态破坏,有的为了造谣惑众甚至修 改照片。还有一些完全不懂法的所谓专家,却大谈什么违反文物法,违反环评法, 甚至以此来压制有关科学家对圆明园防渗问题的科学解释。有的官员甚至狂妄的 说什么“支持圆明园防渗就是支持违法”。当然也有个别法律工作者,根据个人 的理解也认为圆明园工程然应属违法。这种现象毫不奇怪,任何一个法律事件的 控、辩双方,都能找到支持自己意见的律师。所以个别法律工作者的言论并不能 代表法律本身。然而,站在维护社会公正和国家利益的角度上看,叫停圆明园的 问题本身的法律推理、适用而言,都存在着严重的问题。圆明园管理处和北京市 有关圆明园工程的审批单位,应该本着对国家建设负责的态度,拿起法律武器, 制止国家环保总局个别官员对圆明园工程的非法叫停,保护圆明园的生态环境, 维护法律的尊严。我国有关法律研究机构和法律工作者,也应该积极关注这一法 律事件,利用这一擅自扩大行政执法范围,造成国家巨大损失的典型问题,规范 我国的行政执法环境,提高全民的法律意识。 (XYS20050713) ◇◇新语丝(www.xys.org)(xys.dxiong.com)(xys.3322.org)(xys.dyndns.info)◇◇