◇◇新语丝(www.xys.org)(xys.dxiong.com)(xys.3322.org)(xys.freedns.us)◇◇   答五匹《潘岳的“环保风暴”到底有什么意义(兼答水博)》   水博   看到五匹网友关于“我为什么说潘岳不够实事求是”的答复后,发现我们基 本上没有大的意见分歧。只不过在个别问题上了解情况的程度不同所以看法各异。 下面我再作一些说明。   五匹网友说:“潘岳掀起的“环保风暴”到底是为了什么?水博认为是在过 份地强调环保,以环保来压倒发展。我认为不是这样。这场“环保风暴”下来, 环保并没有任何压倒发展的意思。环保局也并没有更进一步的措施来表示有什么 大动作来促进国内的环保事业。我认为水博是过虑了。   我认为,潘局长搞的“环保风暴”根本就不是搞过分的环保,也没有要以环 保来压倒发展的意思。看看环保风暴的结局就知道,其实这场“风暴”的目的根 本不在于环保,也不在于下面各单位终于把环评项目建起来了,而在于下面各单 位最终向环保局交纳了罚款。因此,在这个故事中,“环保”只是工具,一个合 理的工具;“停工整顿”只是表象,实质是吴思的《潜规则》中所指的“合法伤 害权”。这个故事的根本意义在于,潘局长以合理的手段,充分地利用了潜规则 来谋取部门利益,而由于他表面使用的工具的合法性和高尚性,所以获得了大量 的支持。”   或许真是我自己过虑,但是据我所知的实事是;环评法实施以后,国内企业 都非常重视,因为涉及到大大量投资的安全,任何人丝毫不敢在法律问题上马虎。 以怒江水电开发为例,几十万人眼巴巴地等着怒江开发带动脱贫致富,但是就是 因为环保局没有通过环评报告,至今只能苦等。这次风暴被叫停的企业都几乎是 按照规定上报了环评报告,然而,国家环保局则不予理睬,在这种情况下,工程 并非都能等下去,所以就出现了大批未经批准就开始建设的项目。严格的说,以 前的环境评价条例和现在的行政许可法都规定了超过了审理的时限,就视为已经 批准的规定。因此,各个企业擅自开工也并非全无道理。   风暴的结果确实是没有压倒发展,但是,潘岳的初衷未必如此,从道理上看 为罚款叫停企业,为几十万损失几个亿的傻事谁也不愿意做,那样真还不如直接 罚上几个亿,好在罚款再多也都是交给国家了。现在的停工罚款后再开工的结局, 完全是无奈的选择,老百姓非常不满,这不是在拿人民的血汗开玩笑吗?我认为, 现在风暴的结果完全是中央给潘岳补台造成的。反正经济损失已经造成了,就别 再丢国家环保局的面子了。   中央这样做从国家的大局来讲无可非议,但是很重要的一点要有正确的认识。 如果,今后哪个爱出风头的官员再来这么一场风暴,国家都去给擦屁股,这个国 家的经济也就别搞了。   五匹说潘岳的风暴以合理的手段以及表面合法性和高尚性的说法我不能同意。 如果企业不是怕今后报复和考虑国家机关的声誉,完全可以把国家环保局告上法 庭。下面我转一段在《“环评风暴”的回顾与反思》中的内容,你可以通过一个 具体事例,看看潘岳发动风暴的合法性到底有多少。   ====   处罚三峡是否合理?   在“环评风暴”中被叫停的30个项目中,首当其冲的就是三峡的三个项目。 据悉,三峡公司认为自己一直在按照正常手续开展工作,环保局在事先没有任何 通知的情况下,突然向媒体宣布三峡公司违规开展项目,并要求三峡立即停工是 毫无道理的。据了解被叫停的三峡的三个项目共是1690万千瓦水电,其发电的过 程丝毫不会产生任何污染,环保局以电力开发过热借口停止后,在用电的高峰时 刻,这些水电站每晚一天(24小时)发电,国家需要大约多发4亿度火电,燃烧 原煤约20万吨,大约相当于一个中型煤矿的年产量,相应的环境污染和资源浪费 人们可想而知。面对国家发展和部门权利的博弈,三峡公司果断地选择了维护国 家发展的利益。   国家环保总局潘岳副局长说“金沙江溪洛渡水电站项目2002年9月国务院批 准立项。但是,这些项目的环境影响评价报告书都没有经过环保部门批准。《中 华人民环境影响影响评价法》明确规定,建设项目的环境影响评价文件未经法律 规定的审批部门审查或者审查后未予批准的,该项目审批部门不得批准其建设, 建设单位不得开工建设” 而另一种意见则认为溪洛渡电站在批准立项时,尚没 有实施环评法,否则,国务院也不应该批准其立项。根据法律不溯及以往的原则, 溪洛渡电站在立项阶段不存在违反环评法的问题。现在环保部门非但不应该纠缠 环评法实施以前的情况,到是应该反思自己为什么没有按时审批溪洛渡电站的环 境评价报告,避免延误工程建设,给国家建设造成重大损失。   双方对溪洛渡水电站的“违规”认识分歧,还在于对水电开工的不同理解。 由于水电站与其他工程不同,每个水电站的情况都可能有很大的特殊性,这一点 就决定了其施工特点与其他工程项目有本质的不同。按照水电施工的常规,只有 在开始浇筑大坝混凝土的时候,才算作水电站正式开工。此前的三通一平都是属 于开工的前期准备工作。这是当年国家计委和电力部联合商定并发布的开工计算 标准。对于这个标准,不但环保局不认可,很多公众也都认为不合理,实际上这 个标准的确定是由水电的特殊性以及当时的特殊历史条件决定的。归纳起来主要 有这样几点原因;   a.水电的前期工作不确定因素很多,为了便于对不同工程的效率(施工期长 短)有一个比较公平的评价办法,所以,统一确定从大坝浇筑混凝土开始计算开 工时间;   b.当时的投资主要是国家投资,开工就意味着国家要每年不断的投资该项目, 如果正式开工时间较早,不确定因素很多国家投资风险较大;   c.当时制约水电开发的主要因素就是资金,为了能多开发一些水电项目,正 式开工以前鼓励各单位早期进行三通一平的少量投入,提高国家有限投资的效率;   d.由于水电站的设计周期都很长,在设计和勘探过程中也常常难免需要造桥、 修路、打洞等做各项工作,三通一平的界线难以区分。   例如,三峡工程论证了70年,设计搞了也有几十年,同样也是正式开工前好 几年就已经开始“三通一平”了。这一点对于行业内的人都早已形成共识,但是, 国家环保局并不了解这些情况。看到三峡公司按照上级规定开展前期工作,就误 认为已经开工建设了,并且贸然叫停,引发了分歧意见。当然,国家环保局作为 政府管理部门完全有权利对水电的开工定义提出异议,并建议修改。但是,这一 切必须在履行一定的程序之后方可生效。现在看来,如果环保局在处罚之前能与 企业或者国家其他有关部门进行简单的沟通,也就不会出现开错罚单的尴尬了。 此外,某些媒体的炒作,也对国家环保局的失误起到了“下不来台”的效果。例 如中国青年报在一篇“大型水电工程希望享受边开工边环评特权”文章中根本不 顾客观事实,特意引用环保局某官员和某一位根本不了解水利工程的所谓的“水 利专家”的谈话,误导公众说水电工程的开工定义应该按照常规理解。这种解释 表面上是为环保局的鲁莽行为开脱,而实际上却让公众更加难以理解,为什么一 个企业竟然敢与国家环保机关公然抗衡。这种欺骗性宣传的实际效果,只能是降 低国家环保执法机关的威信。最后,还是由其它国家政府部门出面调解,三峡公 司借着春节放长假宣布停工,在确保国家利益的前提下,也算执行了环保部门的 命令。环保部门也要求三峡公司将“三通一平”工作单独申报环境评价,实际上 也还是承认了原来水电界惯用的开工定义。   此外,对于三峡工程的地下电站和自备电源电站,双方的分歧在于三峡工程 总体环境评价已经同通过的前提下,变更部分原设计内容,是否还需要进行单独 申请项目环评?这里面的法律关系应该这样去理解。环评法和任何法律一样必须 有其一定的适用范围,不能任意的扩大和缩小,否则,就有对法律滥用的嫌疑。 环境评价工作是要把住环境污染项目的源头,其重要作用和意义不言而喻。但是, 我们通过立法实行三同时的目的是要促进生产建设项目向好的环境指标转变,而 不是要阻止生产建设的发展。所以,法律对不同的项目有不同的要求,实际当中 也确实有些项目不应该纳入环评法的范围。对具体的问题是否需要环评发生分歧 时,有时需要人们根据环评立法的精神,按照常规进行推理。例如;长江防洪时 候,可能会需要在大堤上加修子堤,该项目对环境的影响非常之大,但是,不可 能先经过环境评价以后,我们再去修建子堤。我举这个例子就是要说,环评法也 不能是绝对的,要根据实际有一定的应用范围。本例中三峡公司与环保局发生的 分歧是属于对环评法适用范围的争论。环评法第二十四条第一款;“建设项目的 环境影响评价文件经批准后,建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或 者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的,建设单位应当重新报批建设 项目的环境影响评价文件。”根据这一条,对三峡的项目变更似乎不能得出需要 重新环评的结论。 因为,三峡变更项目的投资虽然很高,但是,变更内容对项 目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施并 没于发生重大变化。有人可能会说工程的规模变化很大,不错仅仅从装机容量这 一个指标上来说,变化是很大,但是,实际上项目总体规模变化并不大,例如年 发电量和其他所有的电站指标就基本没有什么变化。从环境影响上看,三峡工程 是一个环境影响面积达600多平方公里的大型项目,其变更部分的影响范围还不 到总项目的千分之一。况且按照环评法第24条的规定,如果属于重大变化,就需 要进重新报批项目的环境影响评价,也就是说,如果认为三峡的变更应该算项目 发生重大变化,那么就应该对整个三峡工程重新进行环境影响评价。为了这不到 千分之一的变化,就要重新对整个工程进行环评,这一点显然与环评法第24条的 规模重大变化的原则不相符。所以,无论任何人都会认为;无需对整个三峡工程 重新进行环评,因此,对环境影响而言,三峡的项目变更,不应该属于环评法第 24条所说的重大变更。当然,即便不属于重大变更,作为国家环境监管部门,为 了对环境负责也有权要求三峡公司对变更的部分环境影响进行环评。不过,这种 仅仅要求变更的部分重新进行环评绝非是环评法规定的内容,因而,也不能笼统 地说三建委和三峡公司违反了环评法。   此外,在这一点上,如果要说三峡公司违法,那么国家环保局也犯了难以自 圆其说的错误。因为,三峡公司自己认为不需要重新或者单独进行环境评价,并 且按照规定上报国务院三峡建设委员会,三建委也分别于2004年9月和11月批复 同意。按照环评法的规定,不经过环评的项目有关部门不得批准开工。所以,如 果三峡公司得到项目批准,也就是说三建委也认为三峡的这些变更设计的项目无 须单独进行环境评价,否则,他们就不应该批准开工。那么问题是否出在三建委 呢?非常凑巧的是三建委是一个专门为三峡工程设立的、联合办公性质的单位, 国家环保局也是其成员之一。在三建委同意项目变更的“第十三次全体会议”上, 负责环评部分把关的恰恰应该是国家环保局。如果环保局认为应该单独进行环境 评价以后才能开工,应该在参与讨论问题的过程中就提出来。既然环保局已经亲 自参与了三峡变更项目的讨论,就说明它也已经认同变更部分涉及内容无需重新 环评的认识(否则它就失职并违反了环评法)。此后,环保局还有什么理由出尔 反尔的指责三峡公司“违规”呢?如果环保局现在才认识到该项目变更确实会给 环境造成重大破坏,必须停工进行环评的话,也应该首先检查自己在国务院三峡 建设委员会第十三次全体会议上的失职,向三建委申请撤销或者变更其批准文件, 然后由三建委通知三峡公司停工补充进行项目变更环评。现在环保局直接向外界 媒体宣布三峡公司违法开工,绝不仅仅是批评一个企业,实际上更主要是对另一 个政府机构的公开批评,因为,(如果确实需要进行环评)未通过环评审批任何 部门都不能批准开工,而三峡公司所谓的“违法”开工,却是在正常执行上级命 令。所以,解决这个矛盾的最好办法,就是环保局要求三峡公司在一定时间内补 充进行项目变更部分的环境评价报告,而不应该去追问三峡公司对环评法理解上 是否出现了偏差。即使三峡公司理解法律错了,环保局也应该在三峡建设委员会 全体会议上就提出来,那样,三峡公司和三峡建设委员会也就都不会“违法”了。 然而,从三建委组成的特殊性质来说,也可以认为批准三峡变更项目开工的正是 国家环保局自己。总之,环保局以突然袭击的方式对媒体叫停三峡地下电站的作 法,确实是不够妥当的,也可以说是这场“环评风暴”中最大的败笔。   近日,听说国家环保局要以最高限处罚三峡公司。对此,三峡公司作为企业 也许不敢说什么。但是,如果我国的法制环境健全,三峡公司不用担心日后国家 环保局的报复,我认为三峡公司完全有理由状告国家环保局行政违法,违规处罚, 甚至应该要求国家环保局赔偿因为停工造成的经济损失。那样才是真正的依法行 政,那才能让法律真正成为我国经济建设的保护神,而不是个别部门、个别官员 争权夺利的金字招牌。 (XYS20050303) ◇◇新语丝(www.xys.org)(xys.dxiong.com)(xys.3322.org)(xys.freedns.us)◇◇